【真実】尖閣領有権に「棚上げ」はあったか?

【真実】尖閣領有権に「棚上げ」はあったか?
【真実】尖閣領有権に「棚上げ」はあったか?(註1)

「霞関会」会報7月号より転載

        元(財)交流協会台北事務所代表・元外務省アジア局長 池田 維

 目下、中国の公船が尖閣諸島沖の領海内に頻繁に侵入し、日中間の緊張が高まってい
る。それに加え、中国外務省の報道官は本年4月26日、尖閣諸島を「核心的利益」に位置付
けているかのような発言を行った。中国がこれまで、台湾、チベット、新疆ウイグルなど
の問題に限定的に使ってきた「核心的利益」なる用語に、婉曲的な表現ながらも尖閣諸島
との関係でここまで直接的に言及したのは、これがはじめてのことである。

 ここで、あらためて尖閣の領有権について考えてみたい。

(1)尖閣諸島が日本領土である理由

 日本政府は1895年に閣議決定により、尖閣諸島を領土に編入して以来、法的にも、歴史
的にも日本固有の領土である、との一貫した立場をとってきた。他方、中国、台湾(中華
民国)が自分たちの領土である、と主張し始めたのは、1971年以降のことである。つま
り、中国も台湾も76年間にわたり、尖閣諸島が日本の領土であることに異議を申し立てた
ことはなかった。

 1960年代末に、バンコックにあった国連の地域機関(ECAFE)がこの海域の海底調
査を行い、海底に石油が豊富に埋蔵されている可能性が高いとの報告を公表した後、71
年、まず中華民国(台湾)が、続いて数か月後に中華人民共和国が尖閣の領有権を主張し
始めた。

 日本は1885年以降、約10年間にわたり沖縄県当局を通ずる等の方法により再三尖閣諸島
を実地調査して、これら島嶼に人が住んでいないこと、さらに当時の清国の影響が及んで
いないことなどを慎重に確認する手続きを踏んだ。そのうえで、1895年1月に現地に標杭を
建設する旨の閣議決定を行って、正式に日本の領土に編入した。このような行政行為は、
国際法上、正当に領有権を取得するためのやり方に合致している。(「先占の法理」)。

 当時、開国して間のない日本は清国との力のバランスを考え、臆病なほど慎重に行動せ
ざるを得なかった。そのことは、日清戦争開始前の1891年に清国北洋艦隊の巨艦(鎮遠・
定遠)が日本を訪問した際の日本側の畏怖にも近い反応からも容易に想像出来よう。

 日本が尖閣諸島を中国から「戦争で盗んだ」とする最近の中国の主張は、無知による
か、あるいは虚偽の捏造によるものと思われる。実際に、1895年1月以降今日までの間、米
国の施政権下に置かれた一時期(1945〜72)を除き、尖閣諸島は一貫して日本の有効な支
配の下に置かれてきた。尖閣諸島をめぐる環境変化に応じ、ある時期にはアホウドリの羽
毛採取のために人々が居住し、また、ある時期には、鰹節工場が作られ、200人以上にのぼ
る人々が居住していたこともある。このように、日本人が尖閣列島に居住した時期は、基
本的に1895年以降、第2次大戦直前まで続いた。

 1920年、石垣島の住民がこの海域で遭難した中国人漁民を助けたことがある。これに対
し、当時の「中華民国駐長崎領事」は署名・捺印入り公文の感謝状の中で「日本帝国沖縄
県八重山郡尖閣列島」における日本側救助に感謝する、と特記している。そして「救援に
おいて仁を以て行った」と石垣島島民の名前を挙げている。さらに、中華人民共和国(19
49年10月成立)について言えば、1953年の「人民日報」や1960年の中国発行の「世界地
図」には尖閣諸島が日本領土であることを明記したものがある。最近、時事通信社が独自
に入手した1950年頃の中国政府部内の会議の記録には、当時の中国政府関係者が「尖閣諸
島」という呼称を使用し、同諸島が沖縄の一部を構成するものと認識していたことが示さ
れている。

 沖縄が第2次大戦後、一時米国の施政権下に置かれた時、尖閣諸島の一部の島嶼は米軍の
射爆場として使われたことが知られている。その後、1972年に沖縄が日本に返還された
時、尖閣諸島も沖縄の一部として日本に返還された。今日、米国が「尖閣諸島は日米安保
条約の適用範囲である」と明言しているのは、そのような歴史的経緯に拠っている。

 中国が「日本は戦争で尖閣諸島を盗んだ」という時、それは日清戦争(1894年8月〜1895
年4月)のことを指すものと思われる。日清戦争開始のどさくさに紛れて、日本がこれを
「強奪した」と言いたいのであろう。

 しかし、日清戦争開始に至る少なくとも約10年間にわたり、尖閣諸島が「無主の地」と
して清国の影響が全く及んでいなかった事実、さらには日本が閣議決定という行政措置を
取るなど国際法上適正な手続きを踏み、下関条約締結以前にこれを日本の領土に編入した
事実を故意に無視している。

 そして、日清戦争の終結後の下関条約(1895年4月)においては、日本が中国から割譲を
受けたのは、台湾、澎湖諸島のみであり、尖閣諸島は含まれていない。下関条約締結の過
程で、尖閣諸島が討議されたという類の記録も一切ない。日本政府による上記の「先占」
は下関条約締結の3か月前のことである。

 実際に、日本が台湾を統治した50年間(1895〜1945)について言えば、台湾と澎湖諸島
は台北にあった台湾総督府の管轄下におかれたが、尖閣諸島は直接、沖縄県の南西諸島の
一部として沖縄県の管轄下に置かれ、台湾、澎湖諸島とは異なった扱いになっていた。

 最近、中国政府は「カイロ宣言」(1943年)や「ポツダム宣言」(1945年)を引用し、
日本がこれら宣言を受け入れた結果、尖閣諸島は「台湾の付属島嶼」として、台湾、澎湖
諸島とともに中国(中華民国)に返還された旨主張している。たしかに「カイロ宣言」には
「台湾、澎湖島の如き日本国が中国人より盗取したる一切の地域は中華民国に返還され
る」との規定があり、「ポツダム宣言」(第8項)には「『カイロ宣言』の条項は履行せら
るべし」との趣旨の規定がある。

 しかしながら、両宣言において、尖閣諸島が「台湾の付属島嶼」に含まれると当時の連
合国側(中華民国を含む)が認識していたことを示す証拠は一切存在しない。

 1951年9月に調印されたサンフランシスコ平和条約は、第2次世界大戦後の日本の領土を
法的に確定したが、そのなかに、日本は日清戦争により中華民国から割譲を受けた台湾お
よび澎湖諸島の領有権を放棄する旨の規定(第2条(b))がある。しかし、尖閣諸島はこ
の規定のなかの「台湾の付属島嶼」には含まれていない。もし仮に当時、尖閣諸島が「台
湾の付属島嶼」であると認識されていたなら、米国がこれを沖縄の一部として施政権下に
置くことはありえなかったはずである。この点でも中国の言い分には法的根拠がない。

 なお、サンフランシスコ平和条約発効と同時に、日本と中華民国(台湾)の蒋介石政権と
の間で締結された日華平和条約(1952年4月)が交渉された際にも、尖閣諸島について議論
が行われたという記録は一切ない。

(2)日中間に尖閣棚上げ合意は存在しない

 尖閣諸島についてのいわゆる「棚上げ論」をどうみるか。棚上げしようという合意はこ
れまで日中間に存在したことがない。ここにいう棚上げとは、双方が問題の存在すること
をともに認め、その解決を先に延ばすことに合意することである。最近、公表された外交
文書を見てもそのことは明らかである。1972年、日中国交正常化交渉の際、田中首相と周
恩来総理が尖閣について交わした言葉は、田中が「尖閣のことをどう思うか──」と言っ
て水を向けたら、周が「石油が出るから問題になった。今は話したくない。石油が出なけ
れば、台湾も米国も問題にしない。」という趣旨のごく短い会話に終わっている。それ以
上でも、それ以下でもない。これは、問題が存在するから、その解決を先送りすることで
双方が合意した、といういわゆる棚上げではない。

 また、1978年、日中平和友好条約批准書の交換のため来日した●小平副首相と福田赳夫
首相の間の尖閣諸島をめぐるやりとりについては、●の側から「今回の会談のような場に
持ち出さなくても良い問題だが、自分たちの世代には知恵がないから次の世代に任せた
い。」との趣旨の発言があり、これに対し、福田首相は一切応答していない。後で、●は
記者会見の場で、今の世代は知恵がないので次の世代に解決をまかせたい、と述べつつ、
「こういう問題は一時棚上げしても構わないと思う。10年棚上げしても構わない」と発言
している。

*●=登の右におおざと(以下同)。

 以上の2つの会話を読んでも、日中間において領有権をめぐり問題が存在するから、これ
を後日の協議にゆだねるという合意──つまり、棚上げのための合意──は存在しないの
である。●小平の記者会見における発言は、きわめて巧みな言い回しではあるが、あくま
でも一方的な発言にすぎない。

 日本の立場は、尖閣諸島を日本の固有の領土として有効に支配してきたのであり、そも
そも同諸島をめぐり解決すべき領有権の問題は存在しない、との点で一貫している。その
ことは、たとえば、1975年10月、日中平和友好条約交渉をめぐる国会審議における宮沢喜
一外相(当時)の発言からも明白に読み取れる。

 同外相は野党議員よりの尖閣に関する質問に対し、「いわゆる棚上げという形で日中の
条約交渉が行われているという事実はございません。」「尖閣諸島は明治28年以来、わが
国固有の領土となっており、また、現にわが国の有効な施政権のもとにございます」とく
りかえし、明言している。(註2)

 なお、1979年5月、外務委員会において園田外相(当時)は、現在尖閣諸島が日本の有効
支配下にある旨述べつつ、この状況を「誇示して相手をことさら刺激する必要はない」と
の趣旨の発言を行っているが、この発言も棚上げ説を肯定するものではない。(註3)

 このように棚上げが存在しないことは70年代から一貫して日本政府が国会の場において
も明らかにしてきたことである。

 ●が日本で記者会見を行った14年後の1992年4月、中国は国内法である「領海および隣接
区域法」を一方的に制定し、尖閣諸島を突如自国の領土に編入した。これに対し、日本は
直ちに抗議した。

 このことだけから見ても、もし棚上げで日中間に合意があったのなら、国内法で一方的
に中国の領土と位置付けたことは論理的矛盾もはなはだしいことになる。棚上げ論をいう
なら、まず「領海および隣接区域法」を改正ないし廃棄してからにしてほしい、と中国側
に主張する必要がある。

 中国は、尖閣諸島は「古代以来中国のもの」、とか「明・清の時代の古文書の中に島の
記述がある、島に名前を付けた」などとも言うが、これは多分に朝貢、冊封時代の「華夷
秩序」に基づく考え方であり、近代国際法のルールには合わない。この論法で言えば、台
湾は俗称「フォルモサ」(美麗島)と呼ばれるが、この名前はこの島に命名したポルトガル
語Ilha Formosa(イリア・フォルモサ「美しい島」)からきているので、台湾はポルトガル
領ということになってしまうだろう。

 また、このような中華思想的発想を広げていけば、沖縄(琉球)は、昔、日本と中国の両
方に朝貢していた時期があったので、「沖縄は中国の一部」という議論に容易に結びつく
だろう。現に、中国としては沖縄に関しても領有権を主張することが出来る、と某中国高
官が最近語ったとの報道があった。その後、本年5月に入り、「人民日報」系紙「環球時
報」は、その社説のなかで、沖縄の地位は未決定である、との主張を行うに至った。

 今日、尖閣諸島の領有権をめぐっては、台湾(中華民国)も明・清時代以来、中国領で
あったとして、中華人民共和国とほぼ同じような主張をしている。しかしながら、中国が
日本に対抗するため、台湾(中華民国)に対し「連繋しよう」と呼び掛けたのに対し、台
湾当局は中国とは「連繋しない」との公的声明を出した。(2013年2月)。

 台湾当局にとっては、なによりも尖閣海域は台湾東海岸の漁民たちの漁業問題に直結し
ている。90年代中ごろ以降、最近に至るまで、日台間で十数回の漁業交渉が行われてきた
が、基本的には「中間線」を主張する日本と「伝統的漁場」を主張する台湾の主張は大き
く隔たってきた。

 これまで私は、日台間で、領有権と切り離して漁業交渉をまとめることができれば、日
台関係はさらに大きく進展する可能性がある、と考えてきた。(それは、あくまでも切り
離しであり、棚上げではない)。特に、台湾在勤中の2008年、台湾遊漁船と日本の海上保
安庁巡視艇が尖閣領海内で接触し、台湾船が沈没した時には、台湾において一時的にせ
よ、強い反日的感情が表面化した。その時の苦い経験からも日台間における漁業問題の重
要性と一日も早い解決の必要性を痛感してきた。

 本年4月、日台間で周到な準備ののち、困難な漁業交渉についに一致点が見いだされ、取
り決め締結に至った。これは日台関係および尖閣諸島に関連する一つの画期的進展と評す
ることが出来る。もちろん、「台湾は中国の一部」と主張する中国がこの取り決めに反対
したことは予想された通りである。台湾当局は引き続き尖閣諸島の領有権に関する独自の
主張を行うだろうが、すくなくとも漁民たちからの当局に対する圧力は大幅に緩和するこ
ととなるだろう。また、米国が、日台間の合意達成を促進するために、台湾側に対して妥
協を熱心によびかけたことは良く知られているところだ。

(3)国際司法裁判所による裁定に期待できるか

 尖閣諸島の領有権をめぐる日中双方の立場の妥協点を見出すため、国際司法裁判所(I
CJ)による裁定に期待するというのは、一つの考え方であろう。

 日本から見れば、上記のように法的、歴史的にみて領有権につき疑問の余地はないの
で、日本が中国を訴えるという性格のものではない。もし中国がイニシアチブをとって、
ICJの裁定に持ち込み、その結果を受け入れる(例えば「強制管轄権」を受け入れる)
用意がある、というなら日本としてはICJ裁定に応じる考えはある、ということであ
る。その場合、中国、日本双方に当然のリスクが出てくることは覚悟しなければならない。

 中国にとっては、尖閣諸島でICJの裁定に従う以上、彼らの言う「核心的利益」の台
湾、チベット、新疆ウイグル、さらには南シナ海についてもICJのような国際司法機関
の裁定に従うべきである、という論議が当然一挙に国際的に高まってくるだろう。法治国
家とは言えない一党独裁の中国がこのようなリスクを冒す可能性が大きいとは到底思えない。

 他方、日本にとっては、現実に有効に支配している尖閣諸島の領有について第3者の判
断にゆだねなければならなくなる、というリスクが生ずる。15人のICJ裁判官が日本側
主張のすべてに通暁していると予断することは出来ない。最近コロンビアとニカラグアの
間の係争地であった島嶼について、ICJがいわば「足して2で割る」ような裁定を下した
ため、これを不服とするコロンビアがICJから脱会するという一幕もあった。

 尖閣諸島をICJの裁定にまかせることになれば、日本側においても同様のリスクが存
在するものと当然覚悟しなければならないだろう。しかし、中国が自分たちのリスクを冒
しつつも国際規範に従うという条件で提訴するならば、それに応ずる、という構えを見せ
ることは次善の策かもしれない。日本が国際ルールを守る国との姿勢をあらためて内外に
アピールできるという考え方もあろう。

 私自身は、日本のきわめて明白な法的、歴史的立場からみて、そのようなリスクをあえ
て冒す必要すらない、と考えている。100年以上にわたって日本が取ってきた立場を貫くこ
とが正攻法であると思われる。領土・主権に関して妥協することは、次の妥協に結びつく
危険性すらあるからだ。相手はとくにナショナリスティックな中華思想的発想の強い今日
の中国である。

 尖閣諸島については、台湾(中華民国)のファクターも考慮する必要がある。台湾は従
来、関係国がICJの裁定に従うべきである、との立場をとってきた。しかし、台湾は国
連のメンバー国ではないため、ICJのメンバーとなることを認められていない。さらに
は、中国は「台湾は中国の一部」という独自の主張をしており、国際場裏では台湾を別個
の主体としては扱っていない。

 そんなことを考えれば、ICJの裁判官たちが中国と台湾の複雑な関係を考慮のうえ、
日本の主張に配慮しつつ、尖閣諸島について妥当な裁定を行うなどということは至難の技
と言うべきだろう。

(4)●小平の覇権反対発言

 日中双方がともに利益を得ることが出来る、ギブ・アンド・テイクによる是々非々の
「互恵関係」(これを双方は「戦略的互恵関係」と名付けてきた)が発展すること自体は
歓迎されるべきことである。日中双方が衝突を回避しつつ、妥協可能な分野について妥協
し、対話と交流を維持することが望ましいことは言うまでもない。外交事務に携わる人々
にとって、双方が面子を保ちつつ妥協できるぎりぎりの方策を模索することが期待される
のは当然であろう。

 ただし、その場合にも、領土、主権を犠牲にしてまで妥協を急ぐ必要は毛頭ない、と言
わねばならない。

 日本が期待する中国の姿は、国際協調路線をとり建設的役割を果たす責任あるアジアの
大国の姿であろう。米国人の言う「ステーク・ホールダーとしての中国」、つまり「責任
ある利害関係者」の考え方はこれに近い。

 はたして現実の中国はどうか。国際協調路線を歩もうとしているのか、それとも覇権主
義の道を歩もうとしているのか。特に最近の東シナ海や南シナ海の行動を見る限り、勢力
拡張への大国主義の道を歩み、ナショナリズムと軍事力の威圧を背景に、ますます覇権主
義に傾斜しつつあるように思えてならない。中国の軍事費は公表されているだけで、過去
約20年間にわたり、毎年2桁台で増強されてきた。ここに言う「覇権主義」とは、国際的ル
ールを無視し、軍事力を背景に威圧的姿勢をとることである。

 78年に締結された日中平和友好条約交渉の最大の懸案事項は「覇権反対条項」(第2条)
の扱いであり、その交渉は数年間に及んだ。

 今日の時点で、「双方はアジア太平洋において、いかなる国の覇権にも反対する」との
趣旨を盛り込んだこの条項が、はたしていぜん有効なのか、あるいは単なる「冷戦期の遺
物」だったのか、日中双方の間で虚心坦懐に議論してみてはどうだろう。

 そんなことを考えるのは、私自身、若いころあの交渉に長年、直接・間接に携わった一
人だったからかもしれない。●小平の尖閣棚上げ論はよく知られているが、同人が「もし
将来、中国が覇権を求めるようなことがあれば、日本がそれに反対してほしい」という趣
旨の発言を行ったことを記憶している人はもうほとんどいないようだ。

 思い起こせば、80年代、解放軍総参謀長は対ソ連を念頭に置いたのであろうが、然と、
日本はGNPの3%(つまり、当時の防衛費の3倍)を日本防衛のために使ってほしい、と
発言していたものである。

 最近の中国は、最高指導部の権力移行の直後にあたり、経済成長のあきらかな減速とと
もに、貧富の格差の拡大、党官僚の腐敗汚職、環境汚染、人権抑圧などをめぐり、多くの
社会不安に直面しているように見える。そのような状況下で、習近平体制は政権の求心力
を高め、一党独裁体制を維持するために、日本を「悪者」のイメージで描こうとする傾向
が強まっている。

 尖閣諸島に関係して「日本が第2次大戦後の国際秩序を破壊した」などと荒唐無稽な言い
方をして、第2次大戦における連合国対日独の対決の歴史を思い出させるような対外世論戦
を展開しつつあるのはその一環であろう。さらに、「ファシズムの侵略の歴史を否定し、
美化しようとする、いかなる言動も受け入れられない」(李克強首相)と過去の歴史に結
び付けようとする発言もある。それらの主たる狙いが日本を牽制し、同時に日米の離間を
図ることにあるのは、もはや贅言を要しないだろう。

 今日の中国の硬直化した対外姿勢は、国内の諸要因を背景に、当分変わることはなさそ
うである。日本としては中国に対し対話と交流のドアは常に開きつつも、同時に、日米同
盟関係の強化、沖縄県南西諸島の防衛、内外世論戦への対応などに一層の努力を傾注する
必要があると考えられる。                         (了)

(註1)本稿は2012年10月27日「アジア問題懇話会」において筆者が行った講演録に若干の
加筆を行ったものである。

(註2)1975年10月22日の衆議院予算委員会における宮沢喜一外相答弁。

(註3)1979年5月30日の外務委員会における園田外相答弁。

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